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生态环境资源行政公益诉讼主体的法治化重塑

      内容提要  运用法律手段解决因行政执法不当造成生态环境被破坏,必然涉及生态环境资源行政公益诉讼问题。在我国生态环境资源行政公益诉讼法律制度尚未建立的情况下,被告强势、原告弱势、法院尴尬,整个诉讼格局与诉讼法的“三角形”程序构造不相称。原告起诉难,被告采取各种方式干预司法,法院受理难、裁判难。本文通过对被告、原告、法院这三个关键的诉讼主体地位的解读、分析与重新确立,为构建科学合法合理的生态环境资源行政公益诉讼制度提出立法建议。

  关键词环境诉讼行政公益诉讼主体法治化研究

  生态环境资源行政公益诉讼涉及原告、被告与主导诉讼进程的人民法院等各方诉讼主体间的法律地位。通过对环境法学理论与实务探究的综合分析,笔者认为,专家学者主要关注生态环境资源行政公益诉讼的理论探讨,并未完全着力于司法实务,使得理论研究与司法实践未能紧密地结合起来。对生态环境资源行政公益诉讼的主体地位进行深度分析,具有重要的现实司法和立法意义。

    一、环境资源行政公益诉讼主体现状一一角色地位

    一个完整的一般性诉讼结构,主要包括三方主体:原告、被告以及法院。生态环境资源行政公益诉讼亦包含这普通诉讼应当具有的三方主体。笔者认为,环境公益权益遭受行政主体侵害而寻求司法救济的法人或者相关组织,可以作为原告提起生态环境资源行政公益诉讼。然而现行法律中未对生态环境资源行政公益诉讼原告资格作出规定,不具有可操作性。行使环境资源行政管理职权的行政机关及其授权行使环境资源行政管理职权的组织为适格被告。行使国家审判权的人民法院,其职责是依法受理、客观审理、居中裁判、实现公平正义,为环境公益权益遭受侵害的法人或者相关组织提供司法救济。

    (一)诉讼能力低的原告

    因我国现行行政诉讼法未建立生态环境资源行政公益诉讼制度,原告的诉讼能力低下是客观存在的,具体表现如下:

    1.未赋予起诉权。笔者认为,生态环境资源行政公益诉讼中的原告可以为法人或者相关组织,可是,一旦涉及环境直接利害关系则难以把握。原告起诉无法律依据的情况是客观存在的。提起诉讼权作为一种程序性的权利,是以实体权利的存在为基础的。我国尚未将环境权作为一种实体权利直接写入有关法律,公民以环境权受到侵害为由向法院提起诉讼得不到支持,生态环境资源行政公益诉讼的大门尚未敞开。

    2.举证能力较低。众所周知,作为行政管理相对方的原告,与行政主体处于与证据有关的信息严重不对称的形态。传统的环境公益侵权和普通诉讼案件中,原告要提供相应的证据以支持诉讼主张能够成立,否则就有可能承担不利的后果。在环境侵权案件中,原告提起生态环境资源行政公益诉讼,只要证明自己利益或环境公益受到了损害,而对行政主体环境侵权的主观是否过错、程序是否违法、行为是否具有违法性、行为与损害的内在因果关系等难以举证。若行政主体干预诉讼,原告的举证能力更为不足。

    3.诉讼经费短缺。原告与行政主体比,处于人力、物力、财力、精力和能力严重不对等的状态。原告作为普通的诉讼个体,诉讼经费上明显处于弱势地位。原告难以支付高昂的生态环境资源侵权鉴定费和律师代理费,因费用保障困难使得提起环境资源行政公益诉讼则心有余而力不足,不能有效地保护生态环境资源公共利益。

    (二)诉讼能力强的被告

    生态环境资源行政公益诉讼被告具有诉讼能力强的地位与我国行政职权配置、行政管理体制、集权国家传统观念有关,其诉讼能力强表现为三个方面:

    1.拥有强大的行政职权。我国生态环境资源行政公益诉讼的被告因为是各级国家行政机关、具有行政管理职权的组织。我国环境资源产权制度公有制为主体,行政主体既要代表全社会行使环境资源的所有权,同时仍要实施环境监管与污染防治等行政管理职能,在我国环境资源科学利用的全程各环节中发挥重要作用。行政主体可通过行政立法、制定规范性文件和操作规程、进行环境资源规划、环境资源使用权审批许可、环境资源监督管理、环境污染治理等行为,对环境资源公益管理和作用等方面拥有强大的行政职权。

    2.具有强大的举证能力。认定环境资源行政侵权需要具备专业的科学技术知识。被告拥有的社会资源、环保决策和管理等方面的信息资源,其优势举证能力是原告无法比拟的。审理生态环境资源行政公益诉讼的关键问题是被诉行政行为是否合法。行政主体做出被诉行政行为时,应当遵循“先取证、后裁决”等合法性标准,对该行为所涉及的证据不但最为了解,而且最具有举证能力。

    3.具备强势的经费保障。行政主体参与生态环境资源行政公益诉讼,需要耗费大量的人力、物力、精力和财力,但这些诉讼成本均由其所在单位公款承担,行政执法人员和有关公务人员自己无需耗费任何成本,即使行政主体败诉,履行败诉义务的费用等也由其所在单位负担,故行政主体在生态环境资源行政公益诉讼中具备诉讼经费充足的优势,涉案及出庭官员个人无任何财力负担。

    (三)处于尴尬地位的法院

    由于我国司法权威不高,审判机关受制于行政体制等原因,法院处于尴尬的地位,具体表现为:

    1.无案可办。由于原告“不愿诉”、“不懂诉”、“无法诉”,使得我国环境资源行政公益诉讼几乎为零。“据国家环保总局信访办统计,我国每年环境纠纷案件有10多万件,其中真正告到法院的不足1%,而生态环境资源行政公益诉讼则更少。”尽管近年来全国生态环境资源审判庭相继设立,但其运行效果却不尽人意。有的基层法院生态环境资源审判庭“等米下锅”、无案可办的情形常见,环境诉讼案件稀少已经严重影响了司法对生态环境资源有力、有效、有为的保护。

  2.立案无据。当事人能否进入诉讼大门,就看人民法院能否立案。人民群众环境资源公益起诉权能否行使,环境资源公益权益能否得以保护,遭受损失能否得到赔偿、补偿的第一道诉讼门槛是立案。全国生态环境资源行政公益诉讼案件立案率极低与法律依据不充分、不具体有关。2009年中华环保联合会诉贵州省清镇市国土资源管理局,贵州省清镇市人民法院立案受理,成为全国首例环境资源公益行政诉讼案件。之后全国法院有关生态环境资源行政公益诉讼案件极为少见。立案无据的直接后果是打消了当事人向人民法院起诉的积极性,行政主体的环境资源公益侵权行为未能通过司法监督得以控制、限制、制止。  

 3.难以下判。即使法院受理了生态环境资源行政公益诉讼案件,由于证明侵权事实难,认定因果关系难,受到干扰排除难,环境资源侵权责任分担难,适用法律规范难,因此,作出裁判亦难,即便是生效的裁判也难以执行。

    二、环境资源行政公益诉讼主体评析——角色缺位

    中国目前生态环境资源行政公益诉讼的主体体系中,原告力量薄弱,没人诉、不愿诉、不敢诉、不会诉,维权艰难;被告职权大、消极应诉、干涉司法,不配合诉讼程序的开展;作为居中审判的法院,—方面办案办公等经费开支靠政府安排,另一方面以司法审查者的身份监督政府环境资源行政行为,充当着十分尴尬的角色。在这种诉讼构造之下,公民的环境资源权益受侵害却得不到救济。我们有必要从诉讼法理论视角对该种诉讼构造进行反思,进而探寻这种不理想构造存在的深层原因。

    (一)三角形程序结构透析

    通常情况下,法院与行政争议双方当事人之间所形成的是一种三角形的诉讼构造:法院行使司法审查权,依法独立公正裁判,和双方当事人保持同等距离而居中。法院处于三角形的下端顶角,双方当事人处于上端各一角(见下页左图)。三角形的诉讼结构表现为:诉讼当事人为上且法律地位平等;法院与各方当事人等距离且公正裁判。这种诉讼结构强调法院的中立性,并通过依法独立行使司法审查权,努力使每一个生态环境资源行政公益诉讼案件实现公平正义。

    针对我国生态环境资源行政公益诉讼中原、被告之间诉讼能力反差大的现状,法院作为居中裁判者本应是公正裁判,却因为体制、人事、经费等方面受到制肘,难以实现令人信服的裁判。原本正当的诉讼结构应该是法院与原、被告之间形成一个以法院为底点“在下”的三角形。然而,我国现行的生态环境资源行政公益诉讼的结构中,三者之间则形成一个倒置三角形的诉讼结构:作为被告与法院居于下部两端,而原告则居于上部顶端(见下图右)的位置。这种诉讼结构违背了当事人法律地位平等原则和法院公正裁判原则。法院应当是维护公平正义的国家机器,而实际却是“门槛高”、“门难进”,甚至与被告行政主体保持着各种直接或者间接的社会利益上的暖昧关系,行政诉讼原告只好“望门兴叹”。此种结构忽视了行政管理相对方的诉讼主体地位,法院难以作出令人信服的裁判,难以满足人民群众对环境资源司法的新需求、新期待。以公正视角,我们要对生态环境资源行政公益诉讼的“倒三角”现象予以订正、回归。

    (二)三角形倒置成因探析

    1.原告提起生态环境资源行政公益诉讼的法律依据不够充分。我国宪法第九条第二款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物,禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条第一款规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”但现行的法律并未明确且具体地赋予公民、普通法人提起环境资源民事公益诉讼的权利,更没有赋予其提起生态环境资源行政公益的诉讼权利,但可对原则性、抽象性法律精神作出必要分析:

    一是看环境保护法的抽象性、原则性规定。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务。……”第五十八条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”但这里的“社会组织”含义过于抽象和限制,且为特殊主体,公民和普通法人被排除在环境资源公益诉讼的原告之外,缺乏可操作性、可保护性。

    二是看行政诉讼法的限制性、模糊性规定。我国行政诉讼法第二条规定:“法人或者相关组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十一条第(一)项规定的起诉条件是:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的法人或者相关组织。”即表明原告必须是与行政行为有利害关系,而作为行政相对人以外的公民和普通组织,因环境资源公益受损提起行政诉讼时,法院往往以其不具有利害关系为由驳回起诉。从我国现行的法律体系来看,找不到社会个体为环境公益提起行政诉讼的直接依据。让没有环境资源诉权的原告去对抗强大的被告,则无法实现司法救济目的。

    2.举证责任配置不合法、不妥当。按传统证据规则,应要求原告对环境资源损害的发生以及因果关系提供证据加以证明,但在生态环境资源行政公益诉讼中,如果也实行这一举证规则,会使原告处于极其不平等、不利的地位。笔者认为,按照普通行政诉讼举证规则,应当由行政主体负举证责任。而在生态环境资源行政公益诉讼中,侵权主体、侵权行为以及损害后果会因为环境资源的自然作用而变得相当难掌握,而且是否污染、污染程度以及因果内在关系等都需要相当的专业技术支撑和行政管理资源支持。要求原告承担包括因果关系在内的大部分的证明责任于法无据,亦不适当。

    3.司法独立公正受到干预、干扰。行政主体直接或者间接(变相)地干预司法机关依法独立公正行使审判权现象时有发生,如不应诉、不出庭、不举证、不配合、不支持等行为,影响行政诉讼法律制度的正常运行。我国现状“行政权优越于司法权,司法权威弱”,这是我国长期生态环境资源行政公益诉讼“立案难”的原因之.。首先,行政机关对司法机关的人、财、物起决定作用。法院机构设置、人员编制、录用、晋升以及工资待遇等都受制于当地政府。上级和有关领导的指示会影响法官客观断案,审判权的行使难以实现真正意义上的独立公正。其次,长期以来形成的行政诉讼案件的低立案率和低胜诉率,也使得人们对法院审理行政诉讼案件的权威性、救济的有效性失去信心。因此,尽管环境资源行政侵权频发,但通过诉讼维护环境资源公益权益的极少。

    4.行政主体评价体系不适当。由于以经济增长作为考核行政官员政绩的重要指标,行政官员就会在任职期间为了达到经济增长进而取得优异政绩的目的不惜以牺牲环境资源为代价的事频发。如某省一个乡政府下令毁掉花费了几代人心血和汗水才建成的、用于防风固沙的“三北防护林”,建设葡萄园,发展“高效农业”;山东省黄河河务管理部门决定淤平于20世纪50年代开凿的集防汛、灌溉、渔业、环保功能于一体的小清河。行政官员这些做法导致官民矛盾加剧,当事人诉诸法院寻求司法救济时,有关官员往往会对法院施加压力,以维护其所谓的政绩。以经济增长量为评价标准的政绩观,导致了我国的生态环境资源行政公益诉讼步履维艰。

    三、生态环境资源行政公益诉讼主体重塑一一角色定位

    我国在经济社会发展取得巨大成就的同时,也面临环境资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,这已成为公众普遍关切的热点话题。近年来行政权力侵害公民环境资源权益现象日益严重,建立生态环境资源行政公益诉讼法律制度在国内的呼声渐高。一个合法、合理的诉讼制度的构建必然要求各诉讼主体角色清晰,定位明确,在法律的框架内行使权利(力)。因此,有必要对目前不合法、不合理的生态环境资源行政公益诉讼的三方主体进行法治化塑造。

    (一)健全法制保障原告起诉权

    1.建议将环境权纳入宪法配置。“世界各国环境权的立法已经呈现出了宪法化、公民权化和具体化的趋势。我国环境权法律体系的构建,当然也应该顺应这股世界潮流。”笔者建议:将环境权纳入宪法配置,确立环境权的宪法地位。从宪法上明确我国从中央至地方各级行政机关作为生态环境资源所有权者代表,明确行政主体所应负有的保护生态环境资源义务和行政管理职责。为此,建议在宪法第二十六条第一款之前,增加一款规定:“国家保护人民群众生存、生产、生活的环境权。”使生态环境资源行政公益诉讼具有宪法原则性精神依据。

  2.修改我国行政诉讼法,增设生态环境资源行政公益诉讼制度。笔者建议,在修改现行的行政诉讼法时,增加一条规定:  “法人或者相关组织对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行政行为,可以向人民法院提起

诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的起诉人不得通过诉讼牟取经济利益。”若这样,拓宽了原告范围,原告作为普通主体,由人民法院依法审查起诉,使生态环境资源行政公益诉讼具备可操作性、可保护性条件。

    3.提高原告的诉讼能力。一是要明确原告不承担举证责任。原告在环境行政侵权公益案件中,只要证明损害结果即可,切实解决举证能力不足的问题。二是要解决制约原告起诉的瓶颈。可减免生态环境资源行政公益诉讼案件受理费用、鉴定费用。三是由致害主体承担原告的律师代理费。人民法院在生态环境资源公益诉讼案件中,可判处由致害主体承担原告的律师代理费。四是通过社会热心组织建立生态环境资源公益诉讼基金。五是切实保护原告在诉讼中的平等地位。

    (二)完善法制明确被告责任

    1.修改我国现行行政诉讼法完善行政主体的法律地位。笔者建议,修订行政诉讼法时要增设行政主体在生态环境资源行政公益诉讼中,不应诉、不出庭、不举证、不配合、不支持诉讼进程行为的法律责任。转换司法改革成果,法院脱离行政管理体制制约,提升人民法院依法实际独立行使审判权的权威。

    2.行政主体负举证责任。分析确认生态环境资源被污染,所须具备的复杂的科学技术知识和取证能力,原告是无法解决的。在这种情形下,如果仍适用传统的证据规则,要求原告提供充分的证据来证明和支持自己的主张,将会使原告处于极为不利的诉讼地位。因此,世界各国大多采用了举证责任倒置原则。美国密歇根州环境保护法规定:  “原告只需提供表面证据,证明污染者己经或很有可能有污染行为,即完成了举证责任;若被告否认其有该污染行为,或否认其行为会造成那样的损害结果,则必须提供反证。”日本的民众诉讼也采用了这一制度。我国生态环境资源行政公益诉讼制度有必要采用举证责任倒置以保护受环境污染侵害的公众利益。笔者认为,只有在行政管理中处于强势地位的被告负举证责任,才能使在生态环境资源行政公益诉讼处于弱势地位的原告在诉讼中实现平等。

    3.建立严格的奖惩和价值导向机制。习近平总书记强调,加强生态环境保护,推进制度创新,努力从根本上扭转环境质量恶化趋势。再也不能简单以国内生产总值增长率论英雄,要建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。正确处理好生态环境保护和发展的关系,是实现可持续发展的内在要求,也是推进现代化建设的重大原则。保护好生态环境就是保护生产力,改善好生态环境就是发展生产力。李克强总理强调,经济发展和生态保护要“双轮驱动”,在保护生态中实现经济发展和民生改善。要实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,切实做到用制度保护生态环境。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的官员,必须追究其责任,而且应该是终身追究。为此,笔者认为,建立生态文明GDP,以经济建设与环境保护协调发展状况考量行政主体政绩。要确立绿色发展价值导向,如近日福建省效能办经省委组织部、省发改委、省环保厅同意后下发通知,取消对被列为限制开发区域的34个县f市)的GDP考核,实行农业优先和生态保护优先的绩效考评方式。这小小的一个“减法”,实现了福建的政绩考核不再“唯CDP论英雄”,为加快生态文明先行示范区建设提供了制度保障。

    (三)法院依法主导行政公益诉讼进程

    1.诉讼管辖迈向科学化。我国行政诉讼法对诉讼管辖的相关规定并不完全适合我国生态环境资源行政公益诉讼的现实需要。政府对法院的行政干预短期内并不能得到彻底解决。笔者认为,在目前的状况下,应对生态环境资源行政公益诉讼的管辖作出更科学的规定。在级别管辖方面,第一审案件统一由中级人民法院管辖,以便减少行政机关的非正常干预。针对省级政府及其部门和国务院及其部门提起的行政诉讼,由高级人民法院受理。在地域管辖方面,一般情况下由被告行政主体所在地或环境侵权行为发生地或结果地人民法院管辖,但对于可能造成或已经造成跨区域损害的行政行为提起的诉讼,可由原告自行选择人民法院管辖。在全国范围内有重大影响的生态环境资源行政公益诉讼案件,由最高人民法院管辖,也可以指定相对超脱的高级人民法院管辖。在集中管辖方面,最高人民法院于2014年6月成立了环境资源审判庭,并出台了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,中级人民法院应当在高级人民法院的统筹指导下,根据环境资源审判业务量,合理设立环境资源审判机构。案件数量不足的地方,可以设立环境资源合议庭。个别案件较多的基层人民法院经高级人民法院批准,也可以考虑设立环境资源审判机构。

  2.法院法官审案中立化。法官独立断案是依法治国的基本要求,是最基本的法治原则。在生态环境资源行政公益诉讼的三角形结构中,法院居于上部一个顶端,被告、原告则居于底部两端与法院等距离的诉讼结构。基于维护环境资源公共利益的需要,法官应该客观、公正地审理环境资源公益诉讼案件。法官要自觉抵制各种歪风邪气和干预、干扰、干涉办案的行为。

    3.环境司法走向专业化。生态环境资源司法专业化是当今世界的发展潮流和趋势。环境司法专业化,即环境案件审判专门化,是指设置专门的生态环境资源审判机关,或者人民法院内部设置专门的审判机构对生态环境资源案件进行专业化审理。现今,全国各地生态环境审判机构逐步发展起来,但依旧乏案可审,主要原因在于其专业化的运行机制未建立健全,社会认同度未提高。笔者认为,应根据实际情况拓宽生态环境资源审判庭的职能,专门负责审理涉及生态环境资源案件。

    (1)“五审合一”。即涉及生态环境资源污染、生态破坏的刑事、民事、行政诉讼和非诉执行案件均集中在生态环境资源审判庭审理,生态环境资源行政公益诉讼由生态环境资源庭审理则是顺理成章的事,福建省高级人民法院的成功实践就是例证。再则,生态环境资源行政公益诉讼立案由生态环境资源庭审查,此种审判管理模式就是“五审合一”。

    (2)审执结合。生态环境资源案件的立案、审判、执行这一系列流程,均由生态环境资源审判庭负责。

    (3)设司法区。生态环境资源案件的管辖不以行政区划为界限,可以跨越行政区划受理,因为生态环境资源公益案件往往是跨区域、跨流域。

    (4)内强素质。生态环境资源法官必须经过专业培训、参与研讨、自学业务等方式,掌握生态环境资源案件审理的专业技巧和相关知识,切实提高生态司法能力。

    (5)外借力量。积极推行生态环境资源保护专家参与审判工作,建立覆盖环保、大气、海洋、农业、林业、牧业、渔业、矿产、水利和工程建设等领域的生态环境资源审判技术咨询专家库。2014年5月,福建省高级人民法院在全国率先下发了闽高法[2014) 197号《关于聘请生态环境审判技术咨询专家的决定》,决定聘请12位生态环境资源审判技术咨询专家,在研讨疑难法律问题、起草规范性文件、审理重大疑难案件时,充分听取专家意见,为生态环境资源审判工作提供司法决策参考和专业技术支持。

以上信息来自人民司法,咨询电话:0311—83618323.400—0311—124


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